Известно, что федеральная часть Фонда занятости образуется за счет 20-процентных отчислений из территориальных фондов за­нятости. Ее основное предназначение изначально состояло в пере­распределении средств между регионами и финансовой помощи регионам с напряженной ситуацией на рынке труда для реализации программ активной и пассивной политики.

Сложившаяся к концу 1993 г. система формирования федераль­ной части Фонда занятости характеризовалась: низким уровнем от­числений регионов (10%); наличием единственного источника по­ступлений – отчислений работодателей (в % к фонду оплаты труда);

отсутствием вклада государства в ее формирование; существованием единой для всех регионов меры финансового участия вне зависимос­ти от ситуации на региональном рынке труда.

Устойчивое функционирование такой системы обеспечивалось:

наличием достаточных финансовых средств в региональных фондах занятости; значительным превышением доходов над расходами в ре­гиональных фондах; низким уровнем регистрируемой безработицы в среднем по России, слабой его дифференциацией по регионам и за­метным превышением числа регионов-доноров над числом регионов-реципиентов; изменением уровня безработицы под влиянием струк­турных, а не кризисных колебаний спроса и предложения труда, есте­ственных в переходный период.

К 1995 г. проявились первые признаки несоответствия сложив­шейся системы формирования федеральной (или централизованной) части Фонда занятости изменившимся условиям. Во-первых, расходы региональных фондов практически сравнялись с доходами. Во-вто­рых, резко увеличилось число регионов, перешагнувших 4-процентный уровень регистрируемой безработицы (по утверждениям руководите­лей региональных служб, переход в группу дотационных регионов на­чинается при превышении 3,5-процентного барьера безработицы). В-третьих, возросло число дотационных регионов, получающих не только прямые, но и косвенные дотации из федеральной части Фонда.

Практика финансовых взаимоотношений регионов с федераль­ным центром свидетельствовала об отсутствии какой бы то ни было ответственности регионов за выполнение перед ним своих финансо­вых обязательств. В 1995 г. центр "позволял" себе недополучать уста­новленную законом норму и прежде всего с регионов-доноров. Доля таких регионов-неплательщиков составляла 1/^ от числа последних. Например, Республика Саха (Якутия), Белгородская область и Агин­ский Бурятский автономный округ перечисляли в федеральную часть менее 5% вместо законодательно установленных 20%.

Несформированность системы критериев выделения средств реги­онам из федеральной части ФЗ нередко приводила к спонтанному и необоснованному расходованию федеральных средств. Это выражалось:

- в дотировании регионов-доноров, перечислявших в федеральную часть средства в размере менее законодательно установленного уровня;

В 1995 г. более ‘/з потенциальных доноров получали дотации из федеральной части Фонда занятости. Например, дотации Белгородской области (с уровнем реги­стрируемой безработицы 0,9% и при 5,3-процептном уровне отчислений в центр) составили 14% расходов регионального фонда занятости, Агинскому Бурятскому АО (уровень безработицы – 1,7%, уровень отчислений в центр – 6,5%) – 84%.

- в дотировании регионов, значительная часть расходов кото­рых шла на покупку ценных бумаг;

В 1995 г. Республика Марий Эл (уровень безработицы – 3,9%), расходуя 19,4% своего фонда на покупку ценных бумаг, получила из федеральной части ФЗ не толь­ко прямые финансовые "вливания", составившие 35,9% расходов ее регионального фонда, но и косвенные дотации, перечисляя на федеральный уровень в пять раз мень­ше средств, чем было определено законом.

- в неэффективном по своим последствиям расходовании средств на программы финансовой поддержки предприятий в отдельных регионах.

Проанализировав расходы фондов занятости трех регионов, которым в 1995 г. были выделены крупные дотации из центра (Орловская, Новгородская области и Республика Северная Осетия-Алания), мы выяснили, что в этих регионах осуществ­лялись колоссальные проекты по финансовой поддержке предприятий, на финанси­рование которых было направлено от 24 до 56,6% всех расходов региональных фон­дов. Можно предположить, что дотации из центра были если не полностью, то в значительной мере связаны с осуществлением этих проектов. Поскольку показатели регистрируемой безработицы в названных регионах различались, последствия фи­нансовых "вливаний" должны были привести к изменению уровня безработицы и финансового положения региональных фондов занятости. Однако два года спустя все три региона, сохранив относительно низкий уровень регистрируемой безработицы, уменьшили до нулевой отметки перечисления в федеральную часть Фонда и пере­шли в разряд либо косвенных (Орловская область), либо полных реципиентов (Нов­городская область и Республика Северная Осетия-Алания).

В связи с ростом числа дотационных регионов и усилением на­грузки на федеральную часть Фонда занятости в 1995 г. возникла объективная потребность в изменении основного принципа ее форми­рования и поэтапном повышении удельного веса централизованной части Фонда. В том же году было принято решение о двукратном увеличении размера отчислений в федеральную часть Фонда занято­сти. Попытка повысить долю централизуемых средств до 50% прова­лилась, поскольку при обсуждении данного вопроса в Федеральном собрании против выступили руководители ряда благополучных ре­гионов, прежде всего Москвы, привыкшие рассматривать фонд заня­тости своих регионов как составную часть региональных бюджетов. Другой причиной крайне осторожного отношения многих руководи­телей служб занятости в регионах к идее централизации Фонда было отсутствие законодательно установленного механизма перераспреде­ления средств, единого для всех регионов, исключающего возможность распределения ресурсов из федеральной части по приказам мини­стерства, то есть субъективизм при выделении ресурсов регионам, а также неэффективность использования дотационных средств.

В 1997-1998 гг. возникла принципиально иная ситуация, по сути, поставившая под сомнение само существование федеральной части Фонда занятости. Средний уровень отчислений в федеральную часть снизился с 12% в 1995 г. (за 9 месяцев) до 6,8% в 1997 г. и до 5,6% в 1998 г. В результате федеральная часть Фонда уменьшилась более чем в два раза. Возможности центра маневрировать средствами сократи­лись и его влияние на ситуацию в регионах упало. Средства, реально перераспределенные центром в регионы-реципиенты, уменьшились с 365 млрд. руб. в 1995 г. до 132 млрд. в 1997 г. и 130 млрд руб. в 1998 г. без учета зачета 20-процентной части между регионами и центром (см. табл. 2). Как следствие по 46 регионам суммы выделенных дота­ций значительно сократились в абсолютном выражении. Задолженность регионов-доноров в 1997-1998 гг. составляла около половины планиру­емого объема федеральной части Фонда. Таким образом, в эти годы центр фактически не контролировал ее формирование.

Таблица   2

Реально перечисленные и распределенные средства централизованной части ФЗ за 9 месяцев 1995, 1997 и 1998 гг.

	1995 г.	1997 г.*	1998г.
Собрано отчислений от работодателей, млрд. руб.	3262	5511	5366
Реально перечислено в федеральную часть ФЗ, млрд. руб.	483	230	298
Перечисления в федеральную часть ФЗ по отноше­нию к 20% собранных средств от работодателей, %	74	21	28
Перечислено из ‘центра в регионы в виде прямых дотаций, млрд. руб.	365	132	130
Прямые дотации из центра по отношению к 20%, собранных средств от работодателей, %	56	12	12

- Данные приведены без учета инфляции Уровень инфляции за период с сен­тября    1995 г по сентябрь 1997 г составил 150%

Однако несмотря на неуклонное ухудшение финансового состоя­ния Фонда занятости, система формирования и расходования его средств не изменилась и по сей день:

- подавляющая часть регионов по-прежнему не выполняет фи­нансовые обязательства по перечислениям в федеральную часть,

В 1998 г полностью перечислили средства только два региона – Москва и Оренбургская область (соответственно 23,7 и 21,1%). В результаты федеральная часть ФЗ за 9 месяцев 1998 г. на 68% формировалась за счет названных регионов (на C’i% – за счет Москвы и на 4% – Оренбургской области)

- отсутствуют четко выраженные критерии регулирования фи­нансовых взаимоотношений центра и регионов, в связи с чем дотиро­вание ряда регионов представляется необоснованным или неэффек­тивным (см. табл. 3 и 4).

Таблица 3 содержит данные о регионах, которые в соответствии с распоряжени­ями Министерства труда РФ получили дотации из центра в 1997 г в двух формах прямые дотации и зачет 20% отчислений в федеральную часть ФЗ Это было бы обоснованным, если бы в данных регионах наблюдался высокий уровень безработи цы или он резко повысился Но названным критериям удовлетворяют регионы, вклю ченныс в таблицу 4, которые не только осуществляли платежи в центр, но и не

Таблица 3

Регионы с относительно низким уровнем безработицы, получавшие прямые и косвенные дотации из центра в 1997 г.

	Уровень регигистриру-емой безрабо-тицы на 1.10.95	Уровень, регистрируе – мой безработи-цы на 1.10.97	Доля отчислений в центральную часть ФЗ в % к поступлениям от работодателей за 9 месяцев 1997г.	Перечис-ления из центра в%  к расходам за 9месяцев 1997 г.
Карачаево-Черкесская обл.	3,8	1,7	0,0	6,56
Усть-Ордынский Бурятский АО	1.7	1,8	0,0	16,97
Калужская область	2,5	2,0	0,0	2,58
Республика Тьхва	2,5	2,2	0,0	18,98
Кабардино-балкарская Республика	2,8	2,5	0,0	9,25
Еврейская АО	2,9	1.5	0,0	8,36

Таблица   4

Регионы с уровнем безработицы, намного превосходящем среднероссийский показатель, не получавшие дотации из центра в 1997 г.

Уровень регигистриру-емой безрабо-тицы на 1.10.95

Уровень, регистрируемой безработицы на 1.10.97

Доля отчислений в центральную часть ФЗ в % к поступлениям от работодателей за 9 месяцев 1997г.

Перечис-ления из центра в%  к расходам за 9месяцев 1997 г.

Самарская область	1,6	3,9	1,17	0,00
Эвенкийский АО	1,4	5,6	0,00	0,00
Читинская область	2,2	6,1	2,80	0,00
Вологодская область	2.4	4.4	3,57	0,00
Красноярский край	2,4	3,7	0,85	0,00
Пермская область	4,0	3,8	0,73	0,00
Корякский АО	4,2	6,5	2,52	0,00

получали дотации от него. Исключение здесь составляет Карачаево-черкесская Рес­публика, где, по всей видимости, произошло искусственное снижение уровня регист­рируемой безработицы и дотации пошли на выплату задолженности по пособиям.

Таким образом, складывавшаяся на протяжении последних пяти лет "свободная" практика финансовых взаимоотношений центра и регионов привела к фактической самоликвидации механизма форми­рования и перераспределения федеральной части Фонда занятости. Если в 1995 г. можно было говорить о поэтапном переходе к центра­лизации средств фонда занятости, то в настоящее время – о его пол­ной одномоментной централизации, разумеется, при условии разра­ботки единых для всех регионов критериев распределения средств из централизованного Фонда занятости.

Однако возникший хронический дефицит региональных фондов занятости заставил центр (Министерство труда РФ) предпринять опре­деленные шаги по изменению сложившейся ситуации. В конце 1997 г. было принято "Положение о распределении средств Государственного фонда занятости населения Российской Федерации, централизуемых на федеральном уровне’, в котором содержится уточняющая форму­лировка, касающаяся использования федеральной части Фонда. В со­ответствии с п. 2.2. Положения эти средства могут использоваться на:

- восполнение дефицита бюджета региональных фондов занятости (не менее 80%), предполагающее выделение дотаций регионам для:

- денежных выплат безработным (текущие выплаты пособий по безработице, включая погашение задолженности; возмещение Пенси­онному фонду расходов в связи с оплатой досрочных пенсий безра­ботным; выплата стипендий безработным, проходящим обучение по направлению служб занятости; финансирование доплат к заработку безработным в период их участия в общественных работах);

- оплаты труда основного штата служб занятости (специалис­тов и профконсультантов) в регионах;

- образование резерва (до 20%), который расходуется на:

- погашение задолженности по пособиям на территориях, харак­теризующихся критической ситуацией на рынке труда;

- аудит фондов занятости;

- повышение квалификации работников федерального органа исполнительной власти (то есть Минтруда РФ)2 и органов феде­ральной государственной службы занятости;

- осуществление научно-исследовательской и информацион­но-издательской деятельности, развитие автоматизированной инфор­мационной системы "Занятость". Правда, Положение не уточняет, на каком уровне – федеральном или региональном. Однако данные о региональных расходах Фонда занятости позволяют предположить, что речь в данном случае идет о федеральном уровне, то есть о Министерстве труда. Целесообразность финансирования этой про­граммы из средств работодателей регионов (а не федерального бюд­жета) вызывает большие сомнения.

‘ Постановление Минтруда РФ от 25 ноября 1997 г. № 59. 2 Вызывает удивление расходование средств Фонда занятости на повышение квалификации сотрудников Министерства труда РФ, которые должны финансиро­ваться из средств федерального бюджета, а не за счет отчислений работодателей в регионах. Целесообразно перераспределять эти средства на повышение квалифика­ции сотрудников районных служб занятости, которые работают непосредственно с населением на местах и действительно нуждаются в повышении квалификации.

Таким образом, принятое положение практически сводит на нет возможности реализации активных программ занятости в регионах с критической ситуацией на рынке труда, поскольку выделяемые из резерв­ной части средства предназначены только для погашения задолженно­сти по выплатам пособий, а направляемые на восполнение дефицита – для материальных выплат безработным, включая пособия по безработице.

Минтруд РФ определил следующие условия предоставления дотаций из центра

- повышение уровня сбора страховых взносов с работодателей. Вместо того чтобы усилить через финансовые органы (например, нало­говую службу), ввести жесткие административные санкции за неис­полнение финансовой дисциплины, ответственность за сбор средств перекладывается Положением на службы занятости (что, по опреде­лению, не входит в их компетенцию) и в отношении последних ус­танавливаются карательные санкции за недобор средств ("если не повысите сбор, не дадим дотации");

- "реализацию мероприятий по возврату, включая реструктури­зацию задолженности…, средств Фонда занятости, выделенных им на создание дополнительных рабочих мест" (п. 3.2. Положения);

- сокращение, а в случае необходимости и прекращение оказа­ния финансовой помощи работодателям;

- централизацию средств на региональном уровне. То есть к идее централизации Министерство труда пока пришло только применительно к регионам, нуждающимся в дотациях из центра. Отметим, что практиче­ски во всех регионах России фонды занятости уже несколько лет центра­лизованы, а принятое Положение лишь утвердило имеющуюся практику;

- сокращение расходов на содержание органов федеральной служ­бы занятости, в первую очередь на приобретение оборудования. Други­ми словами, те регионы, где безработица растет и потребность в персо­нале служб занятости и их оснащении оборудованием намного пре­восходит соответствующую потребность регионов с относительно бла­гополучной ситуацией на рынке труда, вынуждены пользоваться уста­ревшей и часто выходящей из строя техникой, приобретенной в начале 90-х годов, что неизбежно снижает эффективность работы и ведет к увеличению нагрузки на персонал. По данным наших обследований, в районах с высоким уровнем безработицы в среднем на одного сотруд­ника службы занятости приходится от 40 до 70 клиентов в день, то есть каждому из них специалист может уделить не более 3-5 минут.

Однако, как показывают данные Министерства труда РФ за 1998 г., объективные критерии выделения дотаций еще не разра­ботаны. Например, в прошлом году дотации выделялись девяти ре­гионам с низким уровнем безработицы, причем в трех из них (Ор­ловская и Саратовская области и Карачаево-черкесская Республи­ка) данный показатель был в два раза ниже среднероссийского, а перечисления в федеральную часть составляли 0%. Но если Орлов­ской области была выделена косвенная дотация (в форме зачета 20% отчислений в федеральную часть ФЗ), то две другие получили прямые финансовые "вливания".

В то же время десяти регионам, где уровень безработицы в полто­ра-два раза превосходил среднероссийский показатель, прямая фи­нансовая помощь не оказывалась вообще, хотя четыре из них осуществ­ляли, пусть в небольшом объеме, платежи в федеральную часть Фонда занятости. По всей видимости, эти регионы не выполняли условия, раз­работанные Минтрудом, в отличие от вышеназванных девяти регионов.

Вызывает недоумение и размер финансовых "вливаний". Поче­му, например, самые большие дотации (после Республики Ингушетия) были выделены Республике Марий Эл (33% от расходов ее фонда занятости), где уровень безработицы был на 0,2% ниже среднероссийского показателя, а Удмуртская Республика получила средства в два раза меньше, хотя входит в группу регионов с самым высоким уров­нем регистрируемой безработицы? Или почему из года в год прямые финансовые "вливания" (хотя и небольшие) получает Калужская область? В ней безработица никогда не превышала средний уровень, но при этом она не перечисляла ни копейки в федеральную часть Фонда на протяжении последних трех лет.

Приведенные примеры наглядно показывают, что несмотря на принятие Положения, ситуация с распределением средств федераль­ной части Фонда занятости практически не изменилась. Разработан­ный Минтрудом документ – лишь камуфляж, прикрывающий бездея­тельность центра и создающий видимость объективного распределе­ния средств ФЗ между регионами.

Похожие статьи:

• Динамика групп регионов-доноров и регионов-реципиентов
• Этапы развития и особенности системы формирования Фонда занятости
• Рынок труда. Заработная плата
• Что такое 1998 год для экономики?
• Адаптивные и рациональные ожидания