Для того чтобы оценить реальную значимость дотаций, выделяемых из центра, с точки зрения потребности регионов с критической ситуацией на рынке труда необходимо сопоставить данные об источниках формирования средств на федеральном уровне и потребности регионов в дотациях из центра. Официальные данные позволяют выявить несколько критериев для определения "донорства".
Если следовать логике, то к числу доноров нужно относить регионы, которые в полном объеме выполняют свои обязательства по перечислениям в центр, соблюдают установленный законом норматив (с 1995 г. составляющий 20%) и формируют централизованную часть Фонда занятости. Логично также предположить, что донорами могут быть регионы с относительно благополучной экономической ситуацией, низким уровнем безработицы, где большинство предприятий работает и соответственно осуществляет платежи, в том числе и во внебюджетные фонды. Таким образом, признак донорства может быть определен с помощью двух показателей: уровня безработицы (в данном случае мы используем показатели регистрируемой безработицы) в регионе и доли перечислений в федеральную часть Фонда занятости (рассчитываемой как отношение средств, перечисленных регионом в центр, к сумме поступлений страховых сборов с работодателей в фонд занятости того же региона за соответствующий период).
Однако сформировать группу регионов-доноров по этим двум показателям не удалось даже в относительно "чистом" 1995 году. По показателю уровня безработицы численность группы доноров составила 384, а по показателю уровня платежей в федеральную часть ФЗ – 40. На первый взгляд разница образовалась за счет тех регионов, где уровень безработицы незначительно превосходил среднероссийский показатель. В действительности ситуация оказалась намного сложнее.
Во-первых, в группе регионов-доноров по показателю уровня безработицы в 1995 г. было семь регионов, перечислявших в федеральную часть Фонда занятости в 2-6 раз меньше законодательно установленного уровня в 20%.
По сути, эти регионы-доноры с позволения центра произвели себя в разряд косвенных реципиентов, получая дотации в форме "недоперечислений" в федеральную часть Фонда занятости. Кроме того, в нее входили четыре региона, не выполнявшие свои обязательства по платежам в централизованную часть Фонда занятости и получавшие дотации из центра, иногда в значительном объеме. Самые большие дотации из центра получили Агинский Бурятский АО (уровень безработицы – 1,7%) и Орловская область (уровень безработицы – 2,4%) – они составили соответственно 85 и 27% средств их фондов занятости. При этом перечисления в центр обоих регионов не превысили 6,5%. Эти регионы-доноры благодаря центру были произведены в разряд регионов-реципиентов,
Во-вторых, в группе регионов-доноров по показателю уровня перечислений в федеральную часть Фонда занятости в 1995 г. оказалось восемь регионов с уровнем безработицы, превышающем средне-российский показатель, полностью выполнявших свои обязательства перед центром, а также четыре региона с уровнем безработицы, превышающем среднероссийский показатель, полностью выполнявших свои обязательства перед центром и при этом получавших дотации.
Первым шагом при формировании группы доноров стало выделение регионов по следующим основным признакам:
- низкий уровень регистрируемой безработицы по сравнению со среднероссийским показателем или незначительное его превышение;
- наличие перечислений в федеральную часть Фонда занятости;
- отсутствие дотаций из централизованной части ФЗ. Затем мы сгруппировали регионы по признаку выполнения своих обязательств перед центром, то есть по уровню отчислений в федеральную часть Фонда занятости. В итоге сформировалась следующая структура группы регионов-доноров по состоянию на 1995 г.:
- полные доноры (34 региона) – регионы, полностью перечислявшие законодательно установленную норму в 20% (с учетом незавершенности отчетного финансового года доля реальных отчислений составляла от 15 до 23% поступлений от работодателей);
- частичные доноры. (7
регионов) – регионы, перечислявшие в центр менее законодательно установленной нормы (от 10 до 14% вместо 20%);
- потенциальные доноры (7
регионов), перечислявшие в центр менее 5% собранных с работодателей средств.
Таким образом, в 1995 г. группа регионов-доноров насчитывала 41 регион за исключением потенциальных доноров (по формальным признакам они полностью соответствовали донорам), которых центр объединил в группу косвенных реципиентов, многократно понизив им норму отчислений в федеральную часть Фонда занятости.
Основными характеристиками большой группы регионов-реципиентов в 1995 г. являлись: относительно высокий уровень регистрируемой безработицы по сравнению со среднероссийским показателем; наличие прямых или косвенных дотаций из федеральной части Фонда занятости. Но и здесь состав группы оказался неоднородным как по степени нуждаемости в дотациях из центра, так и по размерам выделенных дотаций. Поэтому мы включили в группу реципиентов следующие регионы:
- полностью выполнявшие свои обязательства перед центром и получавшие от него дотации. При этом размер отчислений в федеральную часть превосходил размер дотаций. Таких регионов было 4;
- производившие отчисления в федеральную часть Фонда занятости в небольшом объеме и получавшие дотации из центра. Однако размер полученных дотаций превосходил размер отчислений в федеральную часть ФЗ. Таких регионов в 1995 г. насчитывалось 225;
- не производившие платежи в центр и получавшие значительные дотации из федеральной части Фонда занятости, то есть "чистые" реципиенты. В эту группу вошли 12 регионов.
В 1997 г. в соотношении регионов-доноров и регионов-реципиентов произошли кардинальные изменения.
Во-первых, практически перестала существовать группа доноров. По показателю регистрируемой безработицы численный состав группы уменьшился почти в два раза (с 41 до 23 регионов), а по показателю уровня отчислений в центр – в 20 (!) раз (с 40 до 2 регионов). Полными донорами в 1997 г. остались только Москва и Оренбургская область. Численность регионов-полных реципиентов увеличилась более чем в три раза (с 12 до 43 регионов).
Во-вторых, 32 региона лишь формально сохранили донорские признаки, а фактически перешли в группу дотационных регионов. При этом большая их часть (24 региона) перечисляла в центр значительно меньше 20%: максимальный уровень отчислений в этой группе составил 8,7% (Ханты-Мансийский АО), а минимальный не превысил 2% (Ставропольский край, С.-Петербург, Московская область и др.). Восемь регионов, сохранивших донорские признаки по уровню безработицы (который либо не изменился, либо несколько увеличился, не превысив среднероссийский показатель), полностью прекратили платежи в федеральную часть Фонда занятости, то есть также перешли в состав группы косвенных реципиентов. Это – Смоленская область, Республика Адыгея, Орловская область и др.
В-третьих, 5 регионов, бывших в 1995 г. донорами по уровню отчислений в федеральную часть ФЗ, перешли в группу полных реципиетов, прекратив платежи в центр и получая от него дотации (Усть-Ордынский Бурятский АО, Республика Тыва, Нижегородская область и др.). При этом первые два региона в 1995 г. относились к группе полных доноров по двум вышеназванным признакам, а в 1997 г. остались таковыми только по уровню безработицы, который не превысил 2,2%.
Совершенствование механизма распределения средств ФЗ в соответствии с новым Положением заключалось, во-первых, в том, что финансовая помощь рассматривается как целевая дотация (п.1.2.). Во-вторых, такая дотация может осуществляться (п.1.3.) в виде: прямых финансовых отчислений из централизуемых на федеральном уровне средств Фонда занятости; взаимозачета средств, подлежащих перечислению в центр; одновременно в той и другой форме.
С точки зрения предшествующего опыта взаимоотношений центра и регионов Положение не внесло ничего нового. Если же предположить, что целью его принятия были упорядочение их взаимоотношений и отработка на практике неких критериев финансовых "вливаний" в те или иные регионы, то достичь ее Минтруду не удалось. Об этом наглядно свидетельствуют данные о формировании централизованной части Фонда занятости и выделенных дотациях регионам в 1998 г.:
- централизованная часть Фонда занятости на 87,3% формировалась за счет поступлений из 10 регионов, при этом в большей степени – за счет Москвы. Еще 10 регионов перечисляли в центр символические суммы, доля которых не превышала 2% (см. табл. 5);
- уровень безработицы по-прежнему не имел значения с точки зрения выполнения регионом своих финансовых обязательств перед
Таблица 5
Формирование федеральной части Фонда занятости в 1998 г. (в %)
|
Доля отчисленийв сумме поступлений от работодателей отчислений |
Доля средств, перечисленныхрегионом в сумме федеральной части ФЗ |
Уровень безработицы в 1998г. |
|
|
Россия в целом |
5,6 |
100,0 |
2,6 |
|
Москва |
23,7 |
64,1 |
0,7 |
|
Оренбургская область |
21,1 |
4,7 |
0,8 |
|
Липецкая область |
15,9 |
1,8 |
1,0 |
|
С.-Петербург |
11,1 |
8,6 |
1,3 |
|
Республика Бурятия |
9,1 |
0,7 |
2,9 |
|
Рязанская область |
7,4 |
0,5 |
1,8 |
|
Тверская область |
5,4 |
0,7 |
1,3 |
|
Курская область |
4,5 |
0,4 |
1,5 |
|
Другие регионы |
не более 2% |
12,3 |
от 1,2 до 4,7 |
центром. Например, перечисления Корякского АО, уровень безработицы в котором – один из самых высоких в России, составили 7,1% собранных в регионе средств, а Республики Саха (Якутия) сократились до нуля. Отметим, что уровень безработицы в последней всегда был одним из самых низких в стране, но она никогда не "баловала" центр своими ресурсами, перечисляя в несколько раз меньше установленной законом нормы;
- полными донорами (по критерию исполнения законодательной нормы отчислений) по-прежнему оставались два региона, с известной долей условности к ним можно отнести еще один – Липецкую область;
- шесть регионов полностью прекратили свои отчисления в центр (Ростовская, Пермская, Челябинская, Иркутская области. Алтайский край и Республика Саха (Якутия)) и перешли в разряд косвенных реципиентов,
- пять регионов перешли из группы косвенных реципиентов в группу полных реципиентов, то есть, помимо взаимозачета 20-процентных отчислений, стали получать прямые финансовые "вливания", при этом в трех из них уровень безработицы был значительно ниже сред-нероссийского показателя
Здесь представляет интерес политика центра с точки зрения разработанного им же Положения. Например, Саратовская область и Республика Хакасия не различаются по доле финансовых "вливаний", хотя по уровню безработицы разрыв между ними достигает почти трехкратной величины, при этом в первой этот показатель по сравнению с 1997 г. снизился, а во второй – возрос. Аналогичная ситуация наблюдается и при сопоставлении Смоленской и Магаданской областей.
Особо остановимся на избирательном отношении центра к регионам-реципиентам. Если руководствоваться справкой, подготовленной Министерством труда РФ, о дотациях, выделенных из централизованных средств Государственного фонда занятости населения регионам за 9 месяцев 1998 г. и за 1998 г в целом, то официально к дотационным Минтруд отнес 62 региона, 55 из которых получали прямые финансовые "вливания", а 7 регионов – дотации в форме взаимозачета 20%. Последние, согласно данным справки, можно отнести к косвенным реципиентам. Однако расчеты, проведенные на основании другого документа того же министерства "Формирование и расходование Государственного фонда занятости", показывают, что численность регионов-косвенных реципиентов составляет 27.
Несмотря на низкий уровень безработицы на протяжении последних лет, ряду регионов (Ростовская область, Республика Саха (Якутия), Краснодарский и Ставропольский края, Курская область, Республика Татарстан и др.) разрешается не выполнять свои обязательства по перечислениям в федеральную часть Фонда. Подобное положение, скорее всего, связано с реализацией специальных программ занятости. Но если бы единая система критериев перераспределения федеральной части Фонда занятости была разработана, это автоматически исключило бы названные регионы из числа косвенных реципиентов, так как по всем объективным показателям они должны быть донорами и нести административную и финансовую ответственность за невыполнение своих обязательств.
Изменение принципов и источников формирования средств на выплату пособий по безработице является, на наш взгляд, одной из важнейших задач ближайшего будущего. Для ее решения необходимо:
- во-первых, централизовать Фонд занятости на федеральном уровне с одновременной разработкой единой системы критериев распределения средств между регионами;
- во-вторых, увеличить страховые взносы с работодателей и ввести обязательные страховые взносы с работающих граждан (то есть реализовать на практике положение, зафиксированное в Законе о занятости);
- в-третьих, освободить Фонд занятости от дополнительной финансовой нагрузки, которую нужно возложить на соответствующие внебюджетные фонды: оплата больничных листов безработных должна производиться из Фонда социального страхования (в настоящее время расходы Фонда занятости на оплату больничных листов составляют 1-2% его расходов); досрочные пенсии целесообразно выплачивать из Пенсионного фонда без последующей компенсации из Фонда занятости; выплату детских пособий нельзя осуществлять из средств Фонда занятости (на эти цели направляется в среднем по стране 7% общих расходов Фонда занятости);
- в-четвертых, разработать действенную систему страхования от безработицы, предполагающую соответствующие изменения Закона о занятости.