Бизнес
На просторах экономики и финансов

Для того чтобы оценить реальную значимость дотаций, выделяе­мых из центра, с точки зрения потребности регионов с критической ситуацией на рынке труда необходимо сопоставить данные об источ­никах формирования средств на федеральном уровне и потребности регионов в дотациях из центра. Официальные данные позволяют выявить несколько критериев для определения "донорства".

Если следовать логике, то к числу доноров нужно относить регионы, которые в полном объеме выполняют свои обязательства по перечислениям в центр, соблюдают установленный законом нор­матив (с 1995 г. составляющий 20%) и формируют централизован­ную часть Фонда занятости. Логично также предположить, что до­норами могут быть регионы с относительно благополучной эконо­мической ситуацией, низким уровнем безработицы, где большин­ство предприятий работает и соответственно осуществляет плате­жи, в том числе и во внебюджетные фонды. Таким образом, при­знак донорства может быть определен с помощью двух показате­лей: уровня безработицы (в данном случае мы используем показа­тели регистрируемой безработицы) в регионе и доли перечисле­ний в федеральную часть Фонда занятости (рассчитываемой как отношение средств, перечисленных регионом в центр, к сумме по­ступлений страховых сборов с работодателей в фонд занятости того же региона за соответствующий период).

Однако сформировать группу регионов-доноров по этим двум показателям не удалось даже в относительно "чистом" 1995 году. По показателю уровня безработицы численность группы доноров составила 384, а по показателю уровня платежей в федеральную часть ФЗ – 40. На первый взгляд разница образовалась за счет тех регионов, где уро­вень безработицы незначительно превосходил среднероссийский по­казатель. В действительности ситуация оказалась намного сложнее.

Во-первых, в группе регионов-доноров по показателю уровня безработицы в 1995 г. было семь регионов, перечислявших в феде­ральную часть Фонда занятости в 2-6 раз меньше законодательно установленного уровня в 20%.

По сути, эти регионы-доноры с позволе­ния центра произвели себя в разряд косвенных реципиентов, полу­чая дотации в форме "недоперечислений" в федеральную часть Фон­да занятости. Кроме того, в нее входили четыре региона, не выполняв­шие свои обязательства по платежам в централизованную часть Фон­да занятости и получавшие дотации из центра, иногда в значитель­ном объеме. Самые большие дотации из центра получили Агинский Бурятский АО (уровень безработицы – 1,7%) и Орловская область (уровень безработицы – 2,4%) – они составили соответственно 85 и 27% средств их фондов занятости. При этом перечисления в центр обоих регионов не превысили 6,5%. Эти регионы-доноры благодаря центру были произведены в разряд регионов-реципиентов,

Во-вторых, в группе регионов-доноров по показателю уровня пе­речислений в федеральную часть Фонда занятости в 1995 г. оказа­лось восемь регионов с уровнем безработицы, превышающем средне-российский показатель, полностью выполнявших свои обязательства перед центром, а также четыре региона с уровнем безработицы, превы­шающем среднероссийский показатель, полностью выполнявших свои обязательства перед центром и при этом получавших дотации.

Первым шагом при формировании группы доноров стало выде­ление регионов по следующим основным признакам:

- низкий уровень регистрируемой безработицы по сравнению со среднероссийским показателем или незначительное его превышение;

- наличие перечислений в федеральную часть Фонда занятости;

- отсутствие дотаций из централизованной части ФЗ. Затем мы сгруппировали регионы по признаку выполнения своих обязательств перед центром, то есть по уровню отчислений в феде­ральную часть Фонда занятости. В итоге сформировалась следующая структура группы регионов-доноров по состоянию на 1995 г.:

- полные доноры (34 региона) – регионы, полностью перечисляв­шие законодательно установленную норму в 20% (с учетом незавер­шенности отчетного финансового года доля реальных отчислений составляла от 15 до 23% поступлений от работодателей);

- частичные доноры. (7
регионов) – регионы, перечислявшие в центр менее законодательно установленной нормы (от 10 до 14% вместо 20%);

- потенциальные доноры (7
регионов), перечислявшие в центр менее 5% собранных с работодателей средств.

Таким образом, в 1995 г. группа регионов-доноров насчитывала 41 регион за исключением потенциальных доноров (по формальным признакам они полностью соответствовали донорам), которых центр объединил в группу косвенных реципиентов, многократно понизив им норму отчислений в федеральную часть Фонда занятости.

Основными характеристиками большой группы регионов-ре­ципиентов в 1995 г. являлись: относительно высокий уровень реги­стрируемой безработицы по сравнению со среднероссийским показа­телем; наличие прямых или косвенных дотаций из федеральной части Фонда занятости. Но и здесь состав группы оказался неодно­родным как по степени нуждаемости в дотациях из центра, так и по размерам выделенных дотаций. Поэтому мы включили в группу реципиентов следующие регионы:

- полностью выполнявшие свои обязательства перед центром и получавшие от него дотации. При этом размер отчислений в феде­ральную часть превосходил размер дотаций. Таких регионов было 4;

- производившие отчисления в федеральную часть Фонда заня­тости в небольшом объеме и получавшие дотации из центра. Однако размер полученных дотаций превосходил размер отчислений в феде­ральную часть ФЗ. Таких регионов в 1995 г. насчитывалось 225;

- не производившие платежи в центр и получавшие значитель­ные дотации из федеральной части Фонда занятости, то есть "чис­тые" реципиенты. В эту группу вошли 12 регионов.

В 1997 г. в соотношении регионов-доноров и регионов-реципи­ентов произошли кардинальные изменения.

Во-первых, практически перестала существовать группа доноров. По показателю регистрируемой безработицы численный состав груп­пы уменьшился почти в два раза (с 41 до 23 регионов), а по показате­лю уровня отчислений в центр – в 20 (!) раз (с 40 до 2 регионов). Полными донорами в 1997 г. остались только Москва и Оренбург­ская область. Численность регионов-полных реципиентов увеличи­лась более чем в три раза (с 12 до 43 регионов).

Во-вторых, 32 региона лишь формально сохранили донорские признаки, а фактически перешли в группу дотационных регионов. При этом большая их часть (24 региона) перечисляла в центр значи­тельно меньше 20%: максимальный уровень отчислений в этой группе составил 8,7% (Ханты-Мансийский АО), а минимальный не превысил 2% (Ставропольский край, С.-Петербург, Московская область и др.). Восемь регионов, сохранивших донорские признаки по уровню без­работицы (который либо не изменился, либо несколько увеличился, не превысив среднероссийский показатель), полностью прекратили платежи в федеральную часть Фонда занятости, то есть также пере­шли в состав группы косвенных реципиентов. Это – Смоленская об­ласть, Республика Адыгея, Орловская область и др.

В-третьих, 5 регионов, бывших в 1995 г. донорами по уровню отчис­лений в федеральную часть ФЗ, перешли в группу полных реципиетов, прекратив платежи в центр и получая от него дотации (Усть-Ордын­ский Бурятский АО, Республика Тыва, Нижегородская область и др.). При этом первые два региона в 1995 г. относились к группе полных доноров по двум вышеназванным признакам, а в 1997 г. остались тако­выми только по уровню безработицы, который не превысил 2,2%.

Совершенствование механизма распределения средств ФЗ в соот­ветствии с новым Положением заключалось, во-первых, в том, что финансовая помощь рассматривается как целевая дотация (п.1.2.). Во-вторых, такая дотация может осуществляться (п.1.3.) в виде: пря­мых финансовых отчислений из централизуемых на федеральном уровне средств Фонда занятости; взаимозачета средств, подлежащих перечислению в центр; одновременно в той и другой форме.

С точки зрения предшествующего опыта взаимоотношений цент­ра и регионов Положение не внесло ничего нового. Если же предполо­жить, что целью его принятия были упорядочение их взаимоотношений и отработка на практике неких критериев финансовых "вливаний" в те или иные регионы, то достичь ее Минтруду не удалось. Об этом наглядно свидетельствуют данные о формировании централизованной части Фонда занятости и выделенных дотациях регионам в 1998 г.:

- централизованная часть Фонда занятости на 87,3% формирова­лась за счет поступлений из 10 регионов, при этом в большей степени – за счет Москвы. Еще 10 регионов перечисляли в центр символические суммы, доля которых не превышала 2% (см. табл. 5);

- уровень безработицы по-прежнему не имел значения с точки зрения выполнения регионом своих финансовых обязательств перед

Таблица   5

Формирование федеральной части Фонда занятости в 1998 г. (в %)

Доля отчисленийв сумме поступлений от работодателей отчислений

Доля средств, перечисленныхрегионом в сумме федеральной части ФЗ­

Уровень безработицы в 1998г.

Россия в целом

5,6

100,0

2,6

Москва

23,7

64,1

0,7

Оренбургская область

21,1

4,7

0,8

Липецкая область

15,9

1,8

1,0

С.-Петербург

11,1

8,6

1,3

Республика Бурятия

9,1

0,7

2,9

Рязанская область

7,4

0,5

1,8

Тверская область

5,4

0,7

1,3

Курская область

4,5

0,4

1,5

Другие регионы

не более 2%

12,3

от 1,2 до 4,7

центром. Например, перечисления Корякского АО, уровень безрабо­тицы в котором – один из самых высоких в России, составили 7,1% собранных в регионе средств, а Республики Саха (Якутия) сокра­тились до нуля. Отметим, что уровень безработицы в последней все­гда был одним из самых низких в стране, но она никогда не "балова­ла" центр своими ресурсами, перечисляя в несколько раз меньше установленной законом нормы;

- полными донорами (по критерию исполнения законодательной нормы отчислений) по-прежнему оставались два региона, с известной долей условности к ним можно отнести еще один – Липецкую область;

- шесть регионов полностью прекратили свои отчисления в центр (Ростовская, Пермская, Челябинская, Иркутская области. Ал­тайский край и Республика Саха (Якутия)) и перешли в разряд косвенных реципиентов,

- пять регионов перешли из группы косвенных реципиентов в группу полных реципиентов, то есть, помимо взаимозачета 20-процент­ных отчислений, стали получать прямые финансовые "вливания", при этом в трех из них уровень безработицы был значительно ниже сред-нероссийского показателя

Здесь представляет интерес политика центра с точки зрения разра­ботанного им же Положения. Например, Саратовская область и Респуб­лика Хакасия не различаются по доле финансовых "вливаний", хотя по уровню безработицы разрыв между ними достигает почти трехкрат­ной величины, при этом в первой этот показатель по сравнению с 1997 г. снизился, а во второй – возрос. Аналогичная ситуация наблю­дается и при сопоставлении Смоленской и Магаданской областей.

Особо остановимся на избирательном отношении центра к реги­онам-реципиентам. Если руководствоваться справкой, подготовленной Министерством труда РФ, о дотациях, выделенных из централизован­ных средств Государственного фонда занятости населения регионам за 9 месяцев 1998 г. и за 1998 г в целом, то официально к дотационным Минтруд отнес 62 региона, 55 из которых получали прямые финан­совые "вливания", а 7 регионов – дотации в форме взаимозачета 20%. Последние, согласно данным справки, можно отнести к косвенным реципиентам. Однако расчеты, проведенные на основании другого документа того же министерства "Формирование и расходование Государственного фонда занятости", показывают, что численность ре­гионов-косвенных реципиентов составляет 27.

Несмотря на низкий уровень безработицы на протяжении послед­них лет, ряду регионов (Ростовская область, Республика Саха (Яку­тия), Краснодарский и Ставропольский края, Курская область, Респуб­лика Татарстан и др.) разрешается не выполнять свои обязательства по перечислениям в федеральную часть Фонда. Подобное положение, скорее всего, связано с реализацией специальных программ занятос­ти. Но если бы единая система критериев перераспределения феде­ральной части Фонда занятости была разработана, это автоматичес­ки исключило бы названные регионы из числа косвенных реципиен­тов, так как по всем объективным показателям они должны быть донорами и нести административную и финансовую ответственность за невыполнение своих обязательств.

Изменение принципов и источников формирования средств на вып­лату пособий по безработице является, на наш взгляд, одной из важней­ших задач ближайшего будущего. Для ее решения необходимо:

- во-первых, централизовать Фонд занятости на федеральном уровне с одновременной разработкой единой системы критериев рас­пределения средств между регионами;

- во-вторых, увеличить страховые взносы с работодателей и ввести обязательные страховые взносы с работающих граждан (то есть реали­зовать на практике положение, зафиксированное в Законе о занятости);

- в-третьих, освободить Фонд занятости от дополнительной финансовой нагрузки, которую нужно возложить на соответствующие внебюджетные фонды: оплата больничных листов безработных дол­жна производиться из Фонда социального страхования (в настоящее время расходы Фонда занятости на оплату больничных листов со­ставляют 1-2% его расходов); досрочные пенсии целесообразно вып­лачивать из Пенсионного фонда без последующей компенсации из Фонда занятости; выплату детских пособий нельзя осуществлять из средств Фонда занятости (на эти цели направляется в среднем по стране 7% общих расходов Фонда занятости);

- в-четвертых, разработать действенную систему страхования от безработицы, предполагающую соответствующие изменения Закона о занятости.

Похожие статьи: