Этапы развития и особенности системы формирования Фонда занятости

За общими причинами, способствовавшими увеличению дефици­та средств Фонда занятости, кроется кризис самой системы формиро­вания его средств, которая уже к середине 90-х годов перестала отве­чать потребностям и реалиям складывающейся экономической ситуа­ции. В развитии этой системы (ее основы были заложены в 1991 г. с принятием закона РФ "О занятости населения в Российской Федера­ции" (далее – Закон о занятости) и официального признания безра­ботицы в России) можно выделить три этапа.

Первый этап (1991-1993 гг.):
сформирована и быстро развива­ется региональная структура Государственной службы занятости, со­храняется достаточно низкий уровень регистрируемой безработицы, доходы Фонда занятости значительно превосходят его расходы, в фондах занятости многих регионов аккумулируются большие остат­ки на счетах. В то же время к концу периода появляются очаги без­работицы в отдельных депрессивных районах некоторых областей, имеющих ярко выраженную моноотраслевую специфику и высокую долю занятых на предприятиях легкой промышленности и ВПК.

Второй этап (1994-1995 гг.): уровень регистрируемой безрабо­тицы возрос более чем в три раза по сравнению с 1992 г.; регистриру­емая безработица довольно быстро растет в кризисных регионах, ло­кализуясь уже на уровне областей, которые приобретают отчетливо дотационный характер (12 регионов). Но, поскольку среднероссийский показатель регистрируемой безработицы составляет лишь 2,8%, формирование фондов занятости и централизованной части ФЗ еще не представляет серьезной проблемы, и число регионов-доноров зна­чительно превосходит число дотационных регионов. В то же время к концу 1995 г. возникают первые задержки по выплатам пособий.

Третий этап (1996-1998 гг.):
отчетливо проявляются все при­меты кризиса, принимающего общероссийские масштабы. Число реги­онов, нуждающихся в дополнительных средствах, увеличивается в десятки раз, а формирующих эти средства – сокращается до двух.

Однако не следует сводить причины возникших трудностей только к общеэкономическим. Корни проблемы лежат в особенностях систе­мы формирования и перераспределения средств Фонда занятости.

Первая особенность – Фонд занятости формируется почти исключительно за счет страховых взносов работодателей.
Несмот­ря на то что ст. 22 п. 1 Закона о занятости и п. 5 раздела II "Положе­ния о Государственном фонде занятости населения Российской Фе­дерации" определяют несколько источников формирования Фонда занятости (страховые взносы работодателей; обязательные страхо­вые взносы с работающих; ассигнования из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов; добровольные взно­сы юридических и физических лиц; средства, взыскиваемые с рабо­тодателей за нарушение требований, предусмотренных Законом о за­нятости), на практике в 90-е годы основным источником были обяза­тельные страховые взносы с работодателей, которые и сейчас более чем на 70% формируют средства Фонда занятости. Иные источники поступлений в Фонд различаются в зависимости от степени эконо­мического благополучия регионов: в регионах с относительно ста­бильной ситуацией могут быть значимы такие источники, как "добро­вольные взносы", "поступления из местных бюджетов" и "возврат­ные средства", в кризисных регионах – "перечисления из федераль­ной части", то есть дотации. А такой важный и законодательно опре­деленный источник, как обязательные страховые сборы с работаю­щих, в действительности не используется.

Вторая особенность – нереалистичность планов по сбору средств в Фонд занятости. Методика планирования средств Фонда не изме­нилась по сравнению с началом 90-х годов, когда финансовая нагрузка на него была незначительной и отсутствовала разница между начис­ленной и выплаченной заработной платой. По-прежнему планы сбора средств в Фонд опираются на прогнозы Министерства экономики и соответствующие данные о размере фонда оплаты труда на предстоя­щий год. Эти планы, как правило, завышены, поскольку исходят из того, что: все предприятия работают; все занятые работают в течение всего календарного года и в режиме полного рабочего времени; все работники своевременно получают заработную плату; все работодате­ли регулярно перечисляют налоги во внебюджетные фонды; в про­гнозируемом периоде произойдет рост инвестиционной активности и увеличение (или неснижение) числа рабочих мест. Хорошо известно, что реальная ситуация весьма далека от вышеописанной. Если бы в России существовал механизм кредитования или субсидирования Фонда занятости из государственного бюджета, как в некоторых стра­нах Восточной Европы, то не было бы и проблемы дефицита средств в регионах, а за нереалистичность планов расплачивалось бы само госу­дарство. Сейчас же никаких иных источников для сокращения дефи­цита, кроме снижения расходов и отказа от выполнения своих обяза­тельств, у Фонда занятости нет. Вот почему в ряде регионов, характе­ризующихся критической ситуацией на рынке труда, задолженность по выплатам пособий превышает два года, резко сокращены расходы на программы активной политики занятости, нет средств на развитие и обновление материально-технической базы служб занятости и т.д.

Третья особенность – отсутствие жесткого контроля госу­дарства за формированием средств Фонда занятости и соблюдени­ем финансовой дисциплины со стороны работодателей. Расчеты показывают, что реальный уровень отчислений работодателей всегда был ниже законодательно установленного. Это наблюдалось как в "беспроблемные" годы функционирования Фонда (в 1993 г. – 1,42%, в 1995 г. – 1,51% вместо 2% по закону), так и в кризисные (в 1997 г. – 0,99%, в 1998 г. – 0,98% вместо установленного норматива в 1,5%). Если максимально возможную сумму отчислений работодателей при­нять за 100%, то доля их реальных отчислений составляла в среднем по России в 1993 г. 72%, в 1995 г. – 74, в 1997 г. – 66 и в 1998 г. – 65%. Задолженность работодателей по платежам в Фонд занятости рав­нялась в 1993 г. 28,7% и в 1995 г. – 24,7% от суммы возможных поступлений. В последующий кризисный период она еще более увели­чилась – до 34-35% в 1997-1998 гг. (см. табл. 1).

Невыплаты или неполные выплаты в Фонд занятости "кара­лись" государством начислением пени и штрафов, но только на бума­ге, при этом сохранялась надежда (и небезосновательная), что долги либо простят за давностью лет, либо реструктурируют. "Умные" ди­ректора предприятий не только не спешили с платежами в Фонд занятости, но и находили причины для получения финансовой под­держки (беспроцентной ссуды или кредита за мизерный процент) из того же Фонда, используя их для пополнения оборотных средств.

Нельзя сказать, что в регионах не понимали необходимости ук­репления финансовой дисциплины. Так, в 1997 г., когда финансовое положение Фонда кардинально изменилось, службы занятости были вынуждены усилить контроль за сбором средств от работодателей. Но сформировавшееся ранее отношение последних к платежам в Фонд занятости сохранилось и по сей день.

Таблица    1

Уровень налоговых отчислений в Фонд занятости и задолженность работодателей по уплате страховых взносов*

* Отсутствуют данные за 1993 г. по Москве, Татарстану и Башкортостану, кото­рые с согласия центра не перечисляли финансовые средства в федеральную часть Фонда и потому не отчитывались за данные за 1997 г. по фонду занятости Башкортостана.формирование и распределение средств своих фондов; отсутствуют данные за 1995 г. по фонду занятости Татарстана и Башкорто­стана; отсутствуют

Проблема соблюдения финансовой дисциплины в первую очередь была актуальной для тех регионов, в которых фонды занятости не испытывали дефицита средств на реализацию активных программ заня­тости. К началу 1995 г. в таких регионах существовали значительные переходящие остатки на счетах фондов занятости, составлявшие 30% общей суммы их средств. Однако к концу года они сократились до 19%.

Можно предположить, что решение Государственной думы РФ о снижении ставки налоговых сборов во внебюджетный Фонд занято­сти с 2 до 1,5% было вызвано: низким уровнем регистрируемой без­работицы; реальным полуторапроцентным уровнем поступлений стра­ховых сборов от работодателей, фактически достаточным для финан­сирования текущих расходов Фонда занятости; наличием значитель­ных переходящих остатков на счетах фондов занятости.

Однако при этом не был принят во внимание ряд факторов:

- уровень регистрируемой безработицы не отражает реальную ситуацию на российском рынке труда;

- признаки экономического "выздоровления" страны еще не проявились, более того, стали обостряться проблемы в сфере финан­совой деятельности предприятий (неплатежи, расширение практики взаимозачетов);

- средства в Фонд занятости во многом собирались за счет ре­гионов с низким уровнем безработицы и высокой численностью заня­тых. Так, среднее число занятых в регионах с уровнем регистрируе­мой безработицы менее У/о составляло 971 тыс. человек, а при уровне регистрируемой безработицы свыше У/о - 475 тыс. человек;

- отсутствуют финансовая дисциплина и контроль центра за поступлениями средств в Фонд занятости (до сих пор не разрабо­тан такой необходимый финансовый документ, как инструкция о налогооблагаемой базе отчислений в Фонд занятости, поэтому ре­гионы вынуждены пользоваться инструкцией Фонда обязательно­го медицинского страхования, что не только затрудняет сбор средств, но и приводит к их сокращению).

Четвертая особенность – несоответствие принципа форми­рования Фонда занятости (по месту работы) принципу расходо­вания его средств (по месту жительства). В результате в невы­годном положении оказываются регионы с относительно высоким уровнем безработицы и сравнительно низкой средней региональ­ной заработной платой, поскольку поступления в Фонд ограничены и постепенно сокращаются из-за неплатежеспособности предприя­тий, а расходы на все программы, особенно пассивной политики, объек­тивно возрастают. Выигрывают в такой ситуации только регионы с низким уровнем регистрируемой безработицы, емким рынком труда, высокой средней заработной платой и практической невозможно­стью приобретения жилья трудовыми мигрантами (высокая сто­имость жилья и его аренды, ограничения при прописке/регистра­ции). Ярким примером здесь служит Москва, активно использую­щая рабочую силу из соседних регионов. Соответственно и фонд занятости Москвы в определенной мере складывается за счет вре­менных мигрантов из других регионов, а выплаты из него охватыва­ют только безработных, проживающих (зарегистрированных) в го­роде. Таким образом, существующие в настоящее время принципы формирования Фонда занятости и система выплат пособий по без­работице не учитывают фактор межрегиональной миграции. Более того, маятниковая миграция отрицательно сказывается как на вели­чине региональных фондов занятости, так и на работе служб заня­тости, у которых остается меньше средств на проведение других (в том числе активных) мероприятий на рынке труда.

Пятая особенность – отсутствие жесткого контроля госу­дарства за формированием централизованной части Фонда заня­тости, а также единой для всех регионов системы критериев ее распределения и перераспределения.

Последней особенности уделим особое внимание, поскольку она имеет принципиальное значение для оценки эффективности действующего государственного механизма перераспределения средств между регионами.

Похожие статьи:

• Формирование и перераспределение централизованной части Фонда занятости
• Динамика групп регионов-доноров и регионов-реципиентов
• Рынок труда. Заработная плата
• УК предприятий и корпораций
• Инфляционные ожидания и антиинфляционная политика